随着柴静的雾霾纪录片《穹顶之下》在网络空间和社交平台上的传播，再次触发了公众对雾霾等环境问题的广泛关注。

然而，政府所公布的环境监管和治理数据却“偏离”了公众的主观感受，以空气质量问题为例，74个重点城市2014年PM2.5的年均浓度有所下降，平均下降11.1%，其中京津冀地区下降了12.3%。然而，从这一时期口罩和空气净化器等商品的销售量上升，就可以从一个侧面反映公众对于空气质量的主观感受：空气质量的改善并不明显。

中国现行的环境监管政策的实施，似乎并没有真正改善环境现状、减缓环境压力，反而却出现了一种“数字减排”的困局，即“减排数据上去了”而“环境质量没有跟着上去”的矛盾现象。

然而，这并非是单纯的数据造假，而是涉及到了环境监管体制、政府考核机制、政企合谋等一系列问题，这样一种矛盾现象进一步加剧了公众对政府环保工作的不信任感，因此势必应当重新反思中国的污染源监管等环境保护制度的整体设计。

由于“十二五”规划尚未结束，且对于环境领域所设定的指标有别于“十一五”的指标，统计口径不尽相同，因此，重点选取“十一五”规划期间的环境监管的措施与成效作为分析对象。在“十一五”规划期间，中国在环境治理方面，人力、财力、物力等投入都很大，在此选取污染治理项目投资总额来看，投入始终在上升，投资总额在GDP的比重中也占据了越来越重的份额。

图1 “十一五”期间污染治理项目投资总额（亿元）

数据来源：《全国环境统计公报》

官方公布的相关数据显示，在“十一五”期间，COD、SO2、氮氧化物以及工业废水等一些主要污染物的排放量基本上呈现出下降的趋势（仅氮氧化物在2010年有所上扬）。其实，“十二五”期间（即2011年和2012年）的相关数据也延续了这样一个持续下降的趋势。

图2 “十一五”期间主要污染物排放量的变化趋势

数据来源：《全国环境统计公报》

以上数据显示，中国的环境质量和治理绩效应当有一个稳步提升，然而，公众对于环境质量的主观感受却并非如此，以雾霾为代表的环境问题持续困扰着公众的日常生活和身体健康。这当然与民众对雾霾问题的关注度日益上升有关，但根本上还在于环境的改善并没有达到数据反应的漂亮程度。

耶鲁大学发布的衡量各国应对包括空气质量、水资源管理和气候变迁等敏感环境问题能力的环境绩效指数（Environmental Performance Index）显示，中国的EPI分值基本上都是处于60分以下，而且始终呈现出下降的趋势，而EPI排名也基本上处于100名开外（共有178个国家被列入统计）。除了能源效率方面有所提升，中国在其他很多方面，尤其是空气质量和水资源管理方面还较为滞后。

在2014 EPI 最新的细颗粒物（PM2.5）暴露程度指标方面，中国位居世界最末。细颗粒物对人体健康有不良危害，并在去年造成全国性的紧急状态。在污水处理方面，中国在衡量工业、市政及生活污水排前处理率的指数上排名67位，后于俄罗斯及南非。

图3 2006-2012年中国的环境绩效指数及排名

数据来源：耶鲁大学环境绩效指数数据库

改革开放以来，中国制定了数量庞大的环境法律、法规、规章与标准，从中央到地方设立了各级环保机构并且不断地隆其地位、增其编制、扩其权限。但不可否认的是近年来环境污染程度随着经济发展越来越严重。尤其是“十一五”规划实施以来，因应中央出台的一系列旨在改善环境状况的政策，我国环境污染治理投入和环境监管力度从绝对数来看都在逐年加强，但却始终收效甚微，无论是在已完成的“十一五”计划还是在正在进行的“十二五”计划期间，环境问题至今都是唯一未能达标的工作。

为什么在层层环境监管之下，环境污染还会越来越严重呢？

环境监管本身并不是目的，而是一种手段，是为了实现环境治理绩效的提升，即环境质量的改善。环境监管中的“数字减排”困境其实是一种环境监管失灵的具体现象。

环境监管，就是通过政府干预的方式对环境问题予以规制和治理，是监管主体与与监管对象的互动活动，其目的是将环境成本内部化，增进社会福利。但是，往往在市场操纵、现存规制环境、监管部门的执行力度和交易成本等多重因素的作用下，导致了政府推行监管政策时经济与社会效率完全不能改善，或是监管实施后的经济与社会体制效率低于未实施监管之前等环境监管失灵的问题。因此，环境监管中的“数字减排”困境的存在是多种原因造成的，其中涉及政府、企业、社会等多个领域的参与主体的介入。

当前中国语境下的环境监管失灵问题实质上是由于“委托—代理”机制统驭全局而导致的负面后果：基于国家能力，政府将各类主体都统合到自身的“委托—代理”链条中，中央政府运用指标化管理等方式，形成了对中间政府和基层政府的控制权，而基层政府在具体的社会干预中也如法炮制，向污染企业分配指标并定期考核。

同时，为了防止政企合谋，中央政府在指标分配的同时，会要求第三方独立监测机构的介入，试图对企业形成制衡。然而，由于第三方是由污染企业所聘请并支付费用，因而必然在这两者之间也会形成合谋，等于是将第三方也纳入到“委托—代理”链条。由此可见，“委托—代理”机制统驭中国环境监管与治理的整个过程，无论是在经济领域还是在社会领域，其自主的运作逻辑都是被纳入到这一机制下，方能发挥作用。

进而，也终将导致一种结果：所有的治理措施的实施，任何新的参与主体的引入，都会不断地被纳入到这个“委托—代理”链条中，成为这个链条的下一环节，这也意味着，环境问题本身只是沿着这个链条被依次传递下去，而无法得到真正的解决。

虽然政府尝试将“环境监管”转变为“环境治理”，即充分吸纳多元化的主体参与到环境保护中来，但是，却忽视将各个领域中的多元化治理机制也纳入到现行的治理体制中，而是自上而下地将“委托—代理”机制复制到其它领域的主体身上，所以，必然导致这样的局面——市场主体、社会主体等主体不断地被引入环境监管中，成为政府“委托—代理”链条中的延伸环节，每一环节的“代理人”只需要直接对上一环节的“委托人”负责，从而无法形成多元化、相互协作、制衡的治理网络，违背了“治理”概念的原本内涵和意义。

只有运用系统化的思维，为中国的环境监管体系建构一个系统框架，不断引入新的、多元化主体参与其中，同时要为不同主体确立独立的“生态位”，使之能够遵循其自身的作用机制，在该系统中发挥其应有的作用，从而建构一个协同治理的系统网络，推动“环境监管”向“环境治理”演化。

（中国科学院大学 董阳 为英国《金融时报》中文网撰稿

注：本文作者系中国科学院大学环境政策方向博士研究生，文章仅代表作者个人观点。本文责编：霍默静 mojing.huo@ftchinese.com）