2011年11月，《国家发展改革委办公厅关于促进股权投资企业规范发展的通知》（以下简称《PE通知》）正式发布。12月，国家发展改革委官方网站还发布了与实施《PE通知》相配套的11个文件指引。随后，中国投资协会创业投资专业委员会（以下简称“中国创投委”）和《投资与合作》杂志社即联合主办了“贯彻落实关于促进股权投资企业规范发展通知座谈会”，邀请国家发改委财政金融司领导与中国创投委会员代表和股权投资业界领袖座谈交流，金融处处长刘健钧出席座谈会并一一回答了业界领袖们的各种提问。为增进业界对《PE通知》的理解，更好实施《PE通知》，现应中国创投委广大会员和业界要求，将座谈中的问答内容，根据录音，摘要整理刊发如下：

      提问一：全国人大正在修订《证券投资基金法》，准备将股权投资基金统一纳入调整。在此背景下，发展改革委为何还要出台《PE通知》？

       答：全国人大确实正在修订《证券投资基金法》，准备将股权投资基金统一纳入调整。但是，是否需要将股权投资基金纳入《证券投资基金法》统一调整，以及如何调整，仍存在着很大的分歧。在《证券投资基金法》修订案存在较大变数的情况下，目前我国以公司、有限合伙等企业形式设立的各类股权投资基金已经快速发展起来，并且到了必须加以规范的时候。国家发展改革委作为国务院“三定”方案明确的唯一的PE管理部门，应当承担起规范管理的职责。

       提问二：听说一些地方出现了“PE非法集资”，备案管理就能够规范整个行业吗？

       答：近期一些地方确实出现了“PE非法集资”，而且还比较严重。但是，解决这个问题，不宜采取类似于对待涉及保护公众利益的金融产品那样的严厉监管，而只宜坚持“正视问题、对症下药、适度监管、重在自律”的监管理念。

      所谓“正视问题”，就是要正视目前一些地方所出现的“PE非法集资”问题。2011年5月，针对某市较大面积出现“非法集资”的问题，公安部向国务院呈报了一个专题报告，引起了国务院领导的高度重视。遵照国务院领导批示，银监会处置非法集资办公室会同发改委、公安部、工商总局等部委，组成了专门的“PE非法集资调查组”。通过调研，发现问题比较严重。该市注册设立的公司制股权投资（基金）企业，运作得比较规范，没有发现有非法集资问题。但是，合伙制基金中，有相当比例基金不同程度涉及非法集资。其中，当时已酿成群体事件或已被媒体曝光的非法集资案件即达20多起。

      在正视问题之后，究竟该采取什么对策呢？ 那还得“对症下药”。有同志讲，目前主要是有限合伙制基金出现了非法集资，发改委发个文件不允许设立有限合伙制基金，非法集资的问题不就解决？我以为，目前，确实主要是有限合伙制基金出现了非法集资，但并不能因此就得出结论说“有限合伙制度不适合股权投资基金”。有限合伙制基金之所以出现了非法集资，主要是因为我国的《合伙企业法》还有一些空子可钻。再就是前几年，一些地方政府越权出台了针对合伙制股权投资基金的税收优惠政策，从媒体反映、银监会处置非法集资办的调查和上访群众的意见看，不法分子利用了这些地方优惠政策，诱惑劝募公众投资者。因此，在法律监管上，只需针对股权投资（基金）企业的特殊性，通过制订特别规范，对《合伙企业法》作些补充完善就行了。

       比如，按照现行《合伙企业法》，合伙企业不需要验资。这对加工贸易类合伙企业而言，不是个问题，因为加工贸易类企业要有实际资金到帐，才可能买设备、雇员工，开展经营活动，不进行验资，企业也会将资金到帐。但对基金企业而言，就不一样了，如果不进行必要的验资，就容易出现“空头基金”。一些地方所发生的PE非法集资案主要就是这些空头基金所为。这些空头基金虽然没有一分钱实际到帐，或是只有发起人自己出的很少一部分资金，但由于无需进行验资程序，便可以注册成几十亿甚至上百亿元规模的基金，就容易导致不法分子假借工商登记文件去诱骗投资者。要解决这个问题，只需将股权投资基金企业作为特别企业看待，规定其应当像公司制企业那样验资就可以了。

      再如，《合伙企业法》规定合伙企业的合伙人数量不能超过50人，这是有道理的。在国外不少国家，对合伙企业合伙人的数量限制更加严格。因为，典型的合伙企业主要是靠私人关系基础上的声誉约束机制来解决道德风险问题，如果合伙人的人数较多，声誉约束机制就被弱化了，就很难约束管理人了。但由于我国目前注册一个合伙企业不需要验资，因而不需要太多成本就可以注册一连串的合伙企业，以至于一些不法分子能够很轻易地通过合伙制“拖斗”甚至合伙制“拖拉机”，将众多个不具有风险识别和承受能力的公众投资者卷入到一个总的合伙制基金中。而要解决这个问题也好办，只需将这些合伙制“拖斗”或合伙制“拖拉机”打通计算投资者人数，然后规定投资者总数不超过50人即可。

      正因为通过制定特别规则，将合伙制PE基金的法律漏洞堵住即可有效防范非法集资，那自然只需要采取“适度监管”，而无需采取类似于对待涉及保护公众利益的金融产品那样的严厉监管。毕竟股权投资基金以私募方式募集资金时，投资者都是具有风险识别能力和承受能力的机构和富有个人，并不涉及保护公众权益的问题。当股权投资基金以公司、合伙等企业形式设立时，本质就是一种特殊意义上的从事投资活动的企业。因此，可以依据《公司法》、《合伙企业法》到工商部门自主登记设立，在完成工商登记后，再到管理部门履行备案义务，接受管理部门的事后备案监管。

      从国外情况看，在2008年爆发国际金融危机前，绝大多数国家对股权投资基金都豁免监管。国际金融危机后，美国和欧盟开始对股权投资基金实施监管，也只是实施比较宽松的事后备案式监管。之所以后来要实施备案监管，也主要是因为狭义股权投资基金主要从事杠杆收购，在杠杆收购过程中需要向银行大规模贷款，一旦被收购企业经营亏损，就可能形成银行的呆账坏账，进而危及银行储户的利益，有可能造成系统性社会风险。在我国，按照现行信贷管理规则，无论是股权投资企业本身，还是股权投资企业所并购的企业，都无法向银行借款，故并不会形成银行的呆账坏账，进而造成系统性社会风险。所以，我国更没有必要对股权投资（基金）企业采取“严格审批、从严监管”的办法。

      在股权投资基金行业，管理机构的诚信最为重要，而仅靠政府监管无法完全解决诚信问题，因此，要想有效防范“PE非法集资”，促进股权投资基金业健康规范发展，还得“重在自律”，即通过发挥行业协会的作用，建立健全股权投资行业自律机制。

       答：备案管理理论上可以采取两种形式：一是事先备案管理机构，再事后监管其募集设立股权投资（基金）企业的活动，等基金募集成功后再备案基金；二是如目前《PE通知》所规定的，等股权投资（基金）企业的资金募集起来之后，再为基金办理备案手续，并对其管理机构实行附带备案。

       从长远发展看，随着今后中国股权投资行业的规范发展，特别是管理机构到了一定规模的时候，完全专业化了，我个人倾向于先备案管理机构，再事后监管其募集设立股权投资（基金）企业的活动，等基金募集成功后再备案基金。在过去近三年的试点期间，也都是这样做的。但是，实践证明，在中国当前情况下，反而容易出问题。因为，过去按这种模式备案的18家管理机构，在其完成备案后，有相当一部分管理机构实际上是打着在国家发改委备案的旗号来忽悠投资者，结果给备案管理部门带来了背书的压力。但即便是凭着政府备案的增信作用，仍有不少管理机构至今没有募集到资金。

       按照《PE通知》所规定的事后备案模式，虽然不能直接监管到股权投资基金的募集资金活动，但《PE通知》通过详细规定股权投资基金进行私募时的募集方式、募集对象等事项，能够为股权投资基金的规范募资活动，建立起法律约束的逆向传导机制。由于《PE通知》本身就已经把有关规定订好了，然后再进行募资、设立和备案，那等到备案的时候，备案管理部门一旦发现其前面阶段的募资行为不合规，就要把其作为“募资不合规的股权投资（基金）企业”予以公示，让它在全社会面前名誉扫地，它的管理机构就再也募不了新的基金。这种法律约束的逆向传导机制应该可以对股权投资（基金）企业的募资行为起到有力的约束作用。

       提问四：如果已经设立的股权投资企业不来备案，备案管理部门能对它怎样？

       答：一旦发现，就要把它当作“规避国家监管的股权投资企业”予以公示，照样让它在全社会面前名誉扫地，它的管理机构也没法再募集新的基金。目前，世界各国对各类私募基金（包括私募证券投资基金）的备案监管，就都是基于这种理念。要实现备案监管的目的，一要靠社会力量来监督；二要靠备案管理部门的督查。例如，通过工商部门的网络系统，查询凡是登记有“股权投资”、“创业投资”字样的企业，备案管理部门就可以知道哪些股权投资企业没有来备案。实际上，我们已经有省发改委与当地工商管理部门通过合作，及时监测到了股权投资（基金）企业的设立情况。所以，我相信：只要各级备案管理部门加强与有关部门合作，认真履行好职责，就可以把“规避国家监管的股权投资企业”甄别出来，并通过“予以公示”的方式，对其形成威慑力。

       提问五：创业投资与股权投资很难区分，我国已经有了《创业投资企业管理暂行办法》，为何还出台《PE通知》？

       答：这两个办法的立法宗旨和调整对象是完全不一样的。2005年十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》，主要是为了扶持和引导创业投资基金增加对中小企业的投资，其宗旨重在“扶持、引导”。对于主要从事大型企业并购投资的狭义股权投资基金而言，由于它所从事的业务已经属于市场充分有效的领域，因此按照国际惯例，政府不宜再给予政策扶持，而主要考虑它可能带来社会风险，对其实施强行备案式监管。在我国，股权投资基金虽然无法向银行寻求贷款融资，因而不会造成银行体系的呆坏账，但由于社会诚信体系不健全，加之证券法对于“私募”的条款缺乏操作性，因而较易出现非法集资。所以，有必要针对股权投资（基金）企业的特殊性，另行出台有关法律性文件。从国外看，对股权投资基金和创业投资基金，都是实行“分开立法、分开监管”。

      提问六：《创投办法》允许VC自愿备案，为什么《PE通知》对PE采取强制备案呢？

      答：从国际经验看，要求创业投资企业备案，主要是为了提供一个能够享受扶持政策的依据。但为了给其创造宽松的法律监管环境，期望享受扶持政策的才需要备案；不想享受扶持政策的，可以不备案。由于创业投资企业规模较小，通常不会诉诸杠杆融资，因此也不会引发系统性风险，故普遍采取“自愿备案”模式。对股权投资企业而言，它已经属于市场充分有效的领域，不存在政策扶持的问题，但由于单只基金规模较大，而且通常会诉诸杠杆融资，有可能引发社会风险，所以通常要求“强制备案”。美国对股权投资（基金）企业的备案就是强制性的。按照2005年发布的《创业投资企业管理暂行办法》，我国对创业投资（基金）企业也是采取自愿备案模式，但是为了避免大型股权投资企业以“创业投资企业”之名规避备案监管，按照2011年11月发布的《PE通知》，如果一家创业投资企业的规模达到1亿元却没有申请作为“创业投资企业”备案，则同样需要作为“股权投资企业”备案。

      提问七：规定单个投资人的投资金额不低于1000万，这实际上会限制股权投资业的发展。请问规定1000万底线是基于什么考虑？

      答：对于这个底线的规定，是经过反复慎重权衡之后才作出的。股权投资基金的投资运作风险较高，基金管理机构只能向具有高风险识别能力和承受能力的投资者募集，因此，需要设定一个最低出资额度。由于股权投资基金的风险通常高于一般理财产品和信托计划，所以，设定了有别于理财产品和信托计划的单个投资者出资额底线。过去没有这个底线，就难免出现了市场上讲的“全民PE”现象和“PE泡沫”。现在有了这个底线，则有利于在抑制“PE野蛮生长”的同时，促进股权投资业更加稳妥地发展。当然，这个1000万元的最低出资底线，也可以在经过一段时间的实践检验后，在修订规则时调整。

      提问八：当多数投资者通过组建成有限合伙企业等形式再投资于股权投资基金时，为何非要打通计算投资人总数？

      答：这并不是对合伙本身有什么歧视。前面在回答合伙制基金的法律漏洞时，已作过解释，由于按照《合伙企业法》，目前注册一个合伙企业不需要验资，因而不需要太多成本就可以注册一连串的合伙企业，以至于一些不法分子能够很轻易地通过合伙制“拖斗”甚至合伙制“拖拉机”，将众多个不具有风险识别和承受能力的公众投资者卷入到一个总的合伙制基金中，一旦发生非法集资，涉及面广，影响社会稳定，所以，要求打通计算投资人总数是根据当前中国国情不得已而为之的安排。

       提问九：当投资者为股权投资母基金时，可以不打通计算投资者总数。那如何认定母基金？此口一开是否会导致市场借助母基金而将众多的投资者卷入到一个总的合伙制基金中来？

       答：按照与《PE通知》相配套的文件指引，只有符合三个条件才能视为母基金：一是该股权投资母基金由专业管理机构发起设立并管理；二是该股权投资母基金的投资者资格与投资人数符合《PE通知》要求；三是该股权投资母基金已依据《PE通知》规定完成备案。在这种情况下，加上对母基金也要实行事后备案监管，即使有个别基金想利用“母基金”搞“拖斗”，也是很难的。

        提问十：《合伙企业法》没有规定合伙企业的最低资本，为何《PE通知》有关指引对合伙制基金提出了资本要求？

       答：《合伙企业法》要适用各类合伙企业，包括一般加工贸易类企业等。股权投资企业具有区别于一般合伙企业的特殊性，如果不要求起码的资本，就难以具有必要的抗风险能力，并容易造成“空头基金”。因此，《PE通知》有关指引对合伙制基金提出了资本要求。